关于射阳县农村土地规模化经营的调查报告
昨天列席县政协十一届二次常委会，收获颇丰，得一关于我县农村土地规模化经营的调查报告（讨论稿），感觉此稿观点鲜明、思路清晰、操作性较强，遂照搬于此，愿与对此议题有兴趣的朋友共享。因是讨论稿，所以也接到一任务，要求我等在三五日之内，对此稿提出书面意见，以便上头定稿。思来想去，在下才疏学浅，对三农工作不甚了了，还请诸位帮我想一二对策。
提高土地流转组织化程度
推进高效农业规模化经营
一一关于射阳县农村土地规模化经营的调查报告
（讨论稿）
为了推动农村土地规模流转，服务全县高效、特色农业发展战略，最近县政协会同县委农工办、县农林局在县内盘湾、长荡、兴桥、洋马、临海、千秋等镇对我县农村土地规模化经营工作进行了专题调研，并赴当涂、绵阳等地考察学习。现将调研情况报告如下：
一、我县农村土地规模化经营的概况
我县农村现有人口75.4万人、耕地145.3万亩，农户平均耕地6.01亩，农民人均耕地1.93亩。近年来，在稳定农村土地承包关系的基础上，我县坚持“依法、自愿、有偿”的原则，农村土地流转集中逐步规范、稳步推进，农村土地规模化经营也取得了初步成效。至今年5月底，全县农村土地流转11.8万亩，占耕地面积8.12％，50亩以上规模经营32例，面积累计2.15万亩，占土地流转面积18.2％。农村土地规模经营具有以下三个特点：
㈠规模经营增多。据调查，近三年来，我县农村土地流转集中、规模经营逐年增多。2006年全县50亩以上规模流转5例，新增规模流转面积4200亩，占流转面积的4.08％；2007年50亩以上规模流转9例，新增规模流转面积7300亩，占流转面积6.64％；今年5月份50亩以上规模流转12例，新增规模流转面积8000亩，占流转面积6.78％。规模流转在农村土地流转活动中已逐渐占据主导地位。
㈡流转方式灵活。目前，我县农村土地流转方式主要有四种：一是转包。从事非农产业又不愿意放弃土地的农户。在当地有偿流转。二是托管。部分农户为了不荒废土地，就近将土地以无偿的方式临时托付给其他农户种植。三是出租。村集体或农户直接与承包方协商签订租赁合同。四是入股。农户之间自愿联合将土地经营权入股，从事农业合作生产；或农户以土地经营权入股的方式，与承包者合作经营。此外，还有代耕、互换等形式。
㈢经营模式多样。根据调查，我县农村土地规模经营模式较多，但主要的是以下三种：一是通过流转经营权实现土地规模经营。即原承包农户将土地经营权有偿流转出来向大户集中，形成几十到几百亩不等的规模经营。如临海镇朱达洲320亩的粮食小农场。二是建立股份制合作社实现土地规模化经营。农户将土地承包经营权入股合作社或公司，土地交由合作社或公司经营，农户按股份从土地经营盈利中分红，从而形成规模化经营。如陈洋镇富阳居委会1800亩的苗木花卉股份合作基地。三是大面积租赁实现土地规模化经营。主要是个人、经济团体或外来企业成片租赁土地，建立特色农业生产基地，形成规模经营。如兴桥镇红星村550亩优质梨果园、盘湾镇南沃村700亩蚕桑基地、千秋镇联合村2000亩特水养殖基地等。
二、我县农村土地规模经营的难点
近年来，我县农村土地流转和规模化经营，虽然取得了一些进展，但仍存在速度不快、规模不大、效益不高和机制不活等方面的问题。主要表现在五个方面：
一是农户认识尚有偏差。从调查走访的情况看，农村不少农户把“流转”与“失地”相混同，土地宁可粗放经营，也不愿意流转。加之，农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，大多数农民仍把土地作为最基本的生活保障，对土地流转存在后顾之忧。近年来国家实施的一系列支农惠农政策，又使不少农户对土地的依赖性增强。所以，三年来，全县农村土地流转也分别只有4200亩、7300亩和8000多亩。相比当涂近三年1.2万亩、2.5万亩、4万亩流转规模和成倍的增长速度，我县农村土地流转规模较小、速度较慢。
二是土地流转效益不高。目前，我县虽有11.8万亩流转面积，但规模流转仅占18.2％，流转的总体质量不高。据调查，全县农村自发流转的土地仍然以种植粮食、棉花等普通农作物为主，年亩纯收入不足600元。由于自发零星流转占流转总量的81.8％，这些流转不连片、种植不集中给防虫治病、机械操作带来较大不便，达不到土地流转降低生产成本、提高土地效益的目的，也制约着现代高效农业、特色农业的迅速发展。
三是扶持政策仍有缺位。激励机制不活是我县农村土地流转集中、规模经营发展比较缓慢的又一重要原因。从调查情况看，县、镇（区）两级政府至今还没有形成一套完整的农村土地规模流转经营激励扶持政策；政府对规模种养大户、经济合作社、农业龙头企业在基础建设、税收优惠、资金投入等方面的扶持、帮助还相对较少。此外，各级政府财政支农资金虽然逐年增加，但点眼药水式的扶持方式，达不到扶持的效果。
四是服务体系不够完善。完善的社会化服务体系，是保障农村土地规模经营健康发展的重要因素之一。但目前我县农村土地流转各服务环节都没能有效发挥其作用。各镇（区）土地流转服务中心虽已成立多时，但一直未能有效运作；土地租赁市场和社会中介组织等新型土地流转服务机制尚未发育形成；大多数村（居）土地流转组织化程度不高，土地供求信息渠道不畅，时常出现土地“要转的转不出，要租的租不到”现象。
五是经营载体还较缺乏。我县有145.3万亩耕地，农业基础设施完备，科技服务体系健全，发展高效、特色农业的条件得天独厚。但目前112家合作社、144家专业协会参与农村土地规模经营的不到20家；128家农业龙头企业与农户之间大多是松散型协作关系，直接参与土地规模经营的几乎为零；每年引进的高效、特色农业项目少之又少。
三、推进农村土地规模化经营的建议
目前，农村80％以上青壮年劳力从事农外就业、创业，留在农村种田的大多是50岁以上的中老年人。他们文化层次不高、生产方式落后，这些都严重阻碍现代高效农业的迅速发展。因此，推动农村土地向大户、合作经济组织和龙头企业流转集中，实行规模化生产、产业化经营，势在必行，十分迫切。我们必须进一步增强农村土地规模经营的紧迫感，积极借鉴外地经验，提高土地流转组织化程度，推进高效农业规模化经营。在经营项目上以扶持高效农业和特色农业为先，在经营模式上以推行集中租赁和股份合作为主，同时提倡百花齐放、鼓励多式并举。具体有五个方面的建议：
㈠因势利导，解决观念问题。提高群众的认识，转变农民的观念，从源头上化解土地流转的制约因素，就必须努力做好三件事。
一要统一农户思想。农户的主动参与是实现土地规模流转的重要基础。各镇、村在土地规模流转工作中，要通过多种渠道，广泛宣传《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》等党在农村的现行各项法律政策，主动深入农户，做细思想工作，引导农民转变观念。当涂县丹阳镇宝义村在土地流转工作中，充分发挥党小组、村民代表会议的作用，通过村民代表会议解疑答惑、落实党员帮带责任等方法，沟通农户思想，解答农户疑虑，最终取得了农户对土地流转工作的理解、支持和参与。这些做法，值得各镇村在工作中借鉴。
二要推介流转典型。典型具有巨大的榜样力量。我县土地流转工作刚刚起步，需要树立几个典型来带动全县范围内土地流转工作的开展。纵观全县，有许多值得树立和推广的典型。如兴桥镇红星村550亩优质梨果基地，去年亩年纯收入超过1500元，这还是起步阶段的效益，预计两年后亩年纯收入达万元以上；陈洋镇1800亩苗木花卉股份基地，128户入股农户，近两年户均分红2—3万元，农户入股后收入比以前增长24％；盘湾镇南沃村民姚文才，7.8亩农田流转前种棉花年亩纯收入不到700元，去年流转后亩年租金就达700元，加上转移就业工资收益，流转后亩年收益比以前翻一番。其外还有盘湾南沃、洋马药材、兴桥红星、千秋联合、陈洋富阳、耦耕富民、特庸北洋等村及杨文琴、沈长忠、朱达洲等高效规模经营大户都是我县农村土地流转和实施高效农业规模经营的典型事例。各镇、村要大力宣传这些典型，让农民群众从身边的人、身边的事，感受到农村土地规模经营带来的实实在在好处，让农村土地规模经营的理念深入人心。
三要实施流转试点。在土地流转刚起步的时候，许多地方都采取试点的办法积累经验、加以推广。2006年初绵阳县政府下发了关于做好农村土地流转试点工作的意见，在15个乡镇19个村进行试点工作，当年19个村规模流转土地1.15万亩，签订各类流转合同2875份。2007年这项工作全面推开，今年4月底前该县规模流转土地9.23万亩，签订各类流转合同1.78万份。我县也要选择有条件的镇、村进行土地规模经营试点，组织有经济实力、有愿望发展土地规模经营的基层干部、种养大户、企业主、合作经济组织牵头建立一批规模高效农业示范园、区，及时总结经验得失，推动农村土地规模经营迅速扩张。
㈡健全网络，解决服务问题。土地规模经营同实行家庭联产承包一样，也需要政府的推动和服务。在这过程中要强化四个职能作用。
一要强化主管部门的指导职能。县农工办要进一步强化管理职能，明确土地流转原则，规范操作程序，指导、监督各镇（区）有序开展农村土地流转工作。要在调查研究的基础上，尽快拿出全县农村土地规模流转的可操作性实施意见，供县委、县政府决策参考。
二要强化农经中心的服务职能。各镇（区）农经中心要充分发挥农村土地流转服务中心的职能作用，认真做好土地流转规划，建好土地流转储备库，健全土地流转纠纷的调解、仲裁机制。要通过网络等途径，及时为广大农户免费提供土地流转项目推介、政策咨询、土地登记、信息发布、权属变更、纠纷仲裁、法律援助等服务。要协助村（居）加强与合同签订双方的沟通，适时了解他们的所恩所想，对可能出现矛盾的苗头，及时做好化解工作，切实保证农村经济社会和谐健康发展。
三要强化村居集体的组织职能。事实表明，村级组织的高效组织，能较好地解决成匡不连片、零星难集中等土地流转工作中难题。全县各村（居）要充分发挥自身的组织作用，立足服务，积极组织农户与土地承包方就土地流转价格、流转条件、合同期限等进行协商，维护双方利益。有条件的村（居）要由村干部领头成立土地流转合作社，有组织地租赁农民承包地进行统一转租或发包，发展高效农业。各村（居）对高效、特色农业园区要象建设工业园区那样进行超前规划；对适宜建立高效农业园区、大多数农民愿意或要求流转的成匡（片）土地，进行必要的前期开发、治理，结合农村实事工程、土地整理项目、水利工程建设等，搞好交通、水利、供电等基础设施，为规模经营创造条件。当涂县丹阳镇宝义村在推动农村土地规模经营的同时，还建立了农户劳动力资源信息平台，做到了“家庭人员清、收入情况清、就业愿望清、技能水平清和安置去向清”的“五清”要求；用工信息实行微机管理，资源共享，支持和帮助农民外出务工、经商，积极促进农民转移就业。这种做法可供各镇村在开展工作时参考。
四要强化民间组织的中介职能。要积极推动民间协会和专业合作组织的发展，允许和鼓励土地承包主管部门以外的各种社会组织和能人，依法成立土地流转中介组织。要通过这些组织，为农村土地规模经营制定行业规范标准、分发财政补贴等准公共服务，提升高效农业生产的组织化程度。
㈢出台政策，解决动力问题。从外地做法看，加快制定激励、扶持政策是推动农村土地规模经营的重要动力。
一要整合支农资金。县、镇（区）两级政府要充分梳理整合国家、省、市下拨的农补资金、农发资金、农业综合开发项目和土地整理项目资金等各类支农资金，把这些零星、分散的支农、惠农、扶持资金整合起来，集中用于鼓励流转农村土地、培育规模经营主体、建设流转服务组织。
二要明确奖励项目。要出台激励政策，对农村土地规模经营做出贡献的予以奖励。如对全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对在外创业的农民，让其享受下岗职工创业的相关优惠政策；对引导农户流转土地较多、增收效果显著的镇、村进行表彰；对引进高效、特色农业项目的单位和个人给予相应奖励；对实施土地规模经营并切实带动农户增加收入的种养大户、合作经济组织和龙头企业予以重奖。
三要设立特殊待遇。要让土地规模效益较高、示范作用明显的个人、合作经济组织、龙头企业等优先获得农业专项扶持资金，优先协调金融信贷支持，优先享受科技技术服务，优先录用专业技术人才，优先作为“劳动模范”、“科技能手”候选人等。
㈣内育外引，解决载体问题。种养殖大户、合作经济组织及农业龙头企业，是农村土地规模经营的重要载体，必须紧抓不放。
要大力度培植地方载体。从外地经验看，种养大户、龙头企业是土地流转的关键。各镇（区）要对那些发展潜力大、经营效益高、带动能力强的种养大户、合作经济组织和农业龙头企业，在政策、服务等方面予以重点倾斜。如在苗种供给、病虫防治、农田维护、基础建设、机械推广、资金借贷等方面给予支持和帮助，并实行机关干部挂钩结对等，促其快速成长、发展壮大，发挥其在发展高效、特色农业中的载体作用。同时，要打破部门、地区界限，引导、鼓励部分工商企业进入农业生产领域，调整和优化农业生产经营结构。
要大力度推进农业招商。各镇（区）要加大农业项目招商引资力度，积极寻求用大项目、大产业、大园区承载农村土地规模经营。要研究制定农业招商激励政策，着力招引一批外向度高、科技含量优、带动能力强的农业龙头企业或项目。要将引资金、引项目和引技术、引能人结合起来，着力招引一批专业大户，领办高效农业。通过高效农业项目、资金、技术、能人的引进，推动高效、特色农业的规模发展。
㈤完善机制，解决保障问题。县、镇在推进农村土地规模经营的同时，务必将农民的社会保障问题进行统筹安排。
一要大力实施农民就业培训。土地流转后，必然新增一批富余劳动力，需要重新安置就业。县政府要完善农民转移就业培训机制，县劳保、农林、教育等部门要积极开展针对性强的转移就业培训，提升他们的再就业能力。要根据农村劳动力的现状和就业愿望，大力发展购买式培训，依托企业等生产单位开展合同培训、订单培训和岗位培训，为农村土地流转与农民转移就业创造良好的环境。
二要全面对接城乡社保体系。政府要把已经放弃经营土地进入城镇就业和在发展工业过程中失地的农民，尽快纳入城镇社会保障体系。要弓I导他们从土地流转、失地补偿收益中拿出部分资金，建立个人养老保险账户，解决后顾之忧，避免他们再次返村争地。
三要逐步增加农村养老投入。要逐步加大对农村社会保障的财政投入力度，通过采取土地经营权收益、财政补贴等相结合的方法，进一步增强农村人口养老保障能力。要全面发展农村最低生活保障体系，尤其要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力农民的生活保障问题，让他们放心的流转土地。
四要不断完善农村医保设施。各级政府要不断改善农村医疗基础设施，加快社区、村居医疗服务站建设步伐，逐步实现农民小病不出村、大病有保障的医疗保障格局，切实降低农民对土地的依赖性。
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