关于建筑安装企业所得税征管政策执行情况的调查报告
国家税务总局政策法规司：
建筑安装业具有流动性强、工程周期长、成本费用核算复杂、难以真实准确反映利润等特点，且建筑安装工程实行项目管理，公司签订合同，项目经理承包，以项目经理部为单位，单独核算、自负盈亏，向公司上交管理费后，经营成果归项目经理所有。加之大部分企业帐务不健全，给税收征管工作带来了新的课题。2008第一季度，我们以“建筑安装业税收征收管理在全市的执行情况”为课题，组织人员在上饶市进行了认真调查。现将调查情况报告如下：
一、征管现状
2007年该市共有企业征管总户数为685户，征收所得税额为5817万元，其中：跨省、市（地）外来经营户在本地纳税的户数为231户，征收所得税额为67万元；外出经营户回本地纳税的户数为95户，征收所得税1036万元。
近年来，全市各级地税机关把加强对建筑安装企业税收征管作为税收收入的重要增长点，采取各种有效措施加强对建筑安装业企业所得税的征收管理。上饶市地税局在深入调查基础上，分析总结建筑安装业市场的特殊运行规律，结合自身征管实际，制定了《上饶市建筑安装业税收征收管理办法》，对建筑安装企业所得税征收方式实行按施工项目进行户籍管理、税收管理员负责、税政把关、全程监控、分级认定、分级年鉴、以票控税的管理办法。一是建好台帐，管好税基。首先做好纳税人各种基础信息资料的采集和分类管理，加强对各种信息数据的评析和纳税评估；其次，在总局和省局要求建立12个台帐的基础上，根据工作实际，建立了《企业所得税控管台帐》、《建筑安装企业分户征收台帐》、等管理台帐，对税源实行动态跟踪和监控；二是加强协调、源泉控管。与国土、房管、城建、发改委等部分保持沟通与联系，随时掌握最新情况，摸清税源底数，防止了税款流失。与国税税政部门建立了联系制度。在落实国家税收政策，统一税负标准，协调征管范围等方面起到了一定作用。三是完善制度，强化征管。规范建筑安装企业所得税征收方式，明确了征收方式鉴定和年检办法；加强外来建安企业的管理。强化报验登记手续，明确纳税地点，统一税负标准，加强内查外调。四是双向监控，以票控税。制定了《上饶市地方税务局建筑安装业发票管理办法》，明确规定建筑房地产企业专用发票一律由地税机关代开，建设单位向建筑安装纳税人支付工程结算价款时，必须要求纳税人到主管税务机关开具建筑业专用发票，税务机关按发票上开具的工程价款金额征收税款。
二、当前建筑安装企业所得税在税收征管中存在的主要问题
（一）业主索票意识薄弱，纳税人税法意识不强。部分建设单位业主，特别是行政事业单位，主要表现在市镇工程上，业主索票意识淡薄，工程结算大都使用财政收据或自印收款收据，不向承建施工企业索要建筑业发票；部分中小企业，特别是所得税实行核定征收的企业，采取“单包”或自建房产的，不要票的现象在不少企业存在。另一方面，施工单位纳税意识不强，在经济利益的驱动下，千方百计钻税收空子，钻征收管理空子，故意不开票，拖延开票，项目漏申报，收入不入帐、少入帐，偷逃税款。
（二）企业会计信息严重失真，纳税申报不真实。企业报送税务机关的会计报表数据不真实，资产负债表日确认的工程完工程度可靠性较低：如为招投标需要、完成利润目标、承包指标、更充分地享受税收优惠、便于筹资等目的，营业收入不按规定结算，或延迟结转，或提早估价确认；向下属非独立核算工程队、无资质等级证书企业、分包转包单位、挂靠企业收取的管理费，不按规定确认、申报营业收入；企业成本核算混乱，为挂靠单位“以票换票”开票时，挂靠单位提供的各种材料发票严重失实，与工程项目实际严重不配比；为多个建筑工程项目支出的管理费用、财务费用等，不能分摊到每个建设项目，完工工程结转成本、费用时，费用分割不清；假发票、收据、白条列支费用大量存在，如一些机械租赁费、临时用工支出等，人为操纵损益，控制报表有关数据，使得会计报表数据来源严重失实，企业所得税负担率和总体税收负担率远远低于其他行业纳税人。
（三）建设项目控管难度大，工程分包、转包不规范。税务机关对建设工程项目立项、中标情况不明，工程开工、进度情况难以掌握，特别是对外地工程，难以确定工程进度、完工结算情况，被动地接受纳税人自行申报，建设工程项目税源控管主动性不强。工程分包、转包不规范，一项工程多次分包、转包，分包、转包情况不向税务机关报告、备案；分包、转包合同签订、保管不齐全，分包、转包工程完工结算无合法票据，企业往往以预付帐款结转分包、转包工程成本，使得成本核算极不规范。
（四）发票使用不规范，以票控税效果不明显。凭票收款、凭票付款的规定未能完全落实到位，以各类收据收取工程款项的现象时有发生，发票开具、接受的不规范直接导致了税收的流失。现实经济活动中，明明是按进度结算的工程款，承建方却开具“预收工程款”的收款收据；明明应该“料、工、费”合并计征税款，纳税人却只就施工费开一张建筑发票入账，建筑材料部分以商业销售票代替；明明是甲地的工程项目，承建单位却用乙地开具的发票也能一样结算；工程承包人为降低工程造价，购进建筑材料时，为压低材料进价，往往以不要发票为前提。
（五）日常税源监控缺位，日常评估稽核不到位。部分工程项目，特别是地处各乡镇的工程项目，规划立项手续不全，无法到规划、建设等部门取得信息，建设工程项目税源监控缺位；另外，由于建筑施工单位，一般都以建设项目单独建帐核算，部分帐册随同有关财务人员驻扎在施工工地，一些外地工程项目纳税评估实地稽核难以开展，即使进行评估稽核，质量也不高；施工企业自身没有工程队，到外地施工，雇佣临工的劳务费用，不到税务机关开具劳务发票，大都列一张临工工资单，白条入帐，列支随意性较大。
（六）外出经营管理不规范，异地施工税收管理缺位。建筑安装企业大都异地承包施工，新征管法和《江西省地方税务局外出经营地方税收管理办法》都规定了外出施工业户的报验、登记和按期申报制度，但建安企业施工时真正能办理的却寥寥无几，等工程决算后再开票缴税的情况似乎约定俗成，异地经营户的登记、报验、申报制度缺乏体制保证。税务机关可以通过工商信息交换得到本地固定经营业户的有关登记信息，但对异地经营情况只能靠纳税人自觉办理报验登记、申报，税务部门异地的实地核查又难以操作，外地工程项目漏征漏管情形时有发生。对纳税人外来施工，如果经营活动在没有税收监控的情况下结束了，纳税人欠税、偷税很可能就再也无法追回了。
（七）现行建筑安装企业外出经营企业所得税纳税地点的规定不合理。具体表现在以下几个方面：
1、对外出从事建筑业的纳税人税收管理政策存在缺陷。根据《税收征管法实施细则》第二十一条规定：“从事生产、经营的纳税人到外县（市）临时从事生产、经营活动的，应当持税务登记证副本和所在地税务机关填开的《外出经营活动税收管理证明》，向营业地税务机关报验登记，接受税务管理。从事生产、经营的纳税人外出经营，在同一地累计超过180天的，应当在营业地办理税务登记手续。”这一规定赋予了税务机关对外来从事工程项目施工的纳税人的税收管辖权，但国家税务总局国税函[1995]227号文件规定：“建安企业到本县（区）外施工的，可凭《外出经营活动税收管理证明》回机构所在地缴纳企业所得税，否则将由经营地税务机关就地征收企业所得税。”这样，仅凭《外出经营活动税收管理证明》（以下简称《外管证》），外出经营建安企业所得税就可脱离经营地的管辖，但事实上形成了建安企业管辖权的双主体，即流转税由施工地主管地税机关管辖，所得税由机构所在地主管税务机关（包括国税和地税）管辖。施工项目与税收管辖权的分离，各地管理方式和政策执行口径的不同，必然导致执行税收政策的偏差，税负不公也就在所难免。这也就给了纳税人选择企业所得税纳税地点的空间。
2、信息交流渠道不畅通。目前，各地税务机关都是你敲你的锣、我打我的鼓，各自为阵，没有建立信息沟通、工作协调的有效渠道。不要说国税与地税之间，就是全省地税系统内各设区市及各市、县、区局之间，甚至同城各局之间都未能实现建筑项目施工信息交换和比对，主管地税机关根本无法切实了解外出经营建安企业的异地施工的真实情况，不能有效控管外出建安企业的纳税情况，这也为外出建安企业提供了偷逃税的机会。《江西省地方税务局外出经营地方税收管理办法》规定，建安企业外出施工项目结束后，项目施工地主管税务机关应在《外管证》上签注开具发票金额、号码或出具《开具发票清单》（内容包括项目名称、开票时间、金额、发票号码等），企业据以回机构所在地主管税务机关办理缴销手续。企业机构所在地主管地税机关对建安企业在异地施工项目结束后，应对《外管证》上签注的金额或《开具发票清单》的金额与企业的核算情况进行核对，发现异地施工项目收入未并入核算的，应严格按有关规定予以处罚。这个规定如能切实执行，对规范管理外出经营的建安企业可以起到一定作用。但是，从实际情况来看，由于各地并没有认真落实做好信息传递，一些管理不规范的建安企业在外地承揽工程时，干脆不办理《外管证》，那么机构所在地税务机关就很难掌握其在外地的实际经营情况，而他们也很少主动到经营所在地税务机关去办理报验登记、接受正常管理，使得这一部分企业游离于税务“监管”之外。
3、对外出施工建安企业使用《外管证》的管理上存在漏洞。为加强外出经营纳税人的税收管理，区别固定业户和临时经营，税务机关自八十年代开始就一直使用《外管证》。由于使用《外管证》，有利于本地企业和本地税收收入，对外出经营的建安企业要求开具《外管证》，只要提供税务登记证和工程项目施工合同，机构所在地主管税务机关就乐于开具。这里存在四个问题：一是按总局《税务登记管理办法》规定，《外管证》最长有效期不得超过180天，外出经营活动结束，应当向经营地税务机关填报《外出经营活动情况申报表》。但建筑施工项目一般周期较长，期满后经营活动未结束是否应续开《外管证》没有明确规定，如果可以续开，经营活动未结束，是否也要向经营地税务机关填报《外出经营活动情况申报表》。二是部分建安企业为了使税款延后缴纳或借机偷逃税款，不在规定期限内缴销《外管证》。三是核定征收企业所得税的建安企业，由于各地企业所得税附征率或征收率不统一，施工队就会寻找税负低的地区挂靠建筑企业进行偷逃税。四是经营地税务机关为了不让税款外流，往往寻找各种借口甚至强行要求持有《外管证》的外出经营纳税人就地缴纳企业所得税，造成重复征税。
4、施工企业依法纳税意识有待加强。因施工企业存在点多、面广、流动性大的特点，在税收监管难度大、征管力度不够的情况下，有部分异地施工企业纳税意识不强，没有及时到经营地税务部门办理报验登记和税务登记，或在收取工程款项后不及时开具税务发票，还有极少数施工企业甚至在应收工程款小于其应纳税款后逃之夭夭。另外，还有部分建设（业主）单位会计核算不规范，在按施工进度支付工程款时，没有及时向施工企业索取税务发票，违反规定以对方开具的收据甚至白条做账，使一些建安企业有机可乘。
5、税务机关的责任意识有待提高。目前普遍存在企业所在地主管税务机关对外出经营建安企业在开具《外管证》后没有按规定主动与施工地主管税务机关加强联系，做好外出经营建安企业所得税的纳税认定工作；经营地主管税务机关没有积极与施工地税务机关进行沟通，并加强对外出经营建安企业所得税的控管，按规定向企业索取完税证明，确认是否及时将工程所得并入所在地汇总缴纳所得税，或在《外管证》上签注详细情况及《开具发票清单》，形成外出经营建安企业所得税两不管的“真空地带”。
6、目施工地与所得税纳税地点分离，客观上给管征带来难度。即使工程项目施工地主管税务机关和机构所在地主管税务机关能够按规定填写、传递、缴销《外管证》及《开具发票清单》，但所掌握信息也不可能全面准确，难免出现信息失真。究其原因：一是在外地施工的工程项目，一般单独设账，其会计资料都在工程所在地，企业总部只是进行并表核算，机构所在地主管税务机关无法对在外地的工程项目成本费用核算和账簿设置保管情况进行了解、监控。虽说待工程结算后，工程项目会计资料应该归集企业总部，但由于现在大部分施工项目都挂靠经营，企业对项目部的财务核算既疏于管理，也难以插手，且现实中工程结算总是拖延，难保并账的时效。二是对项目施工地主管税务机关来说，无法判断工程收入是否并入了机构所在地缴纳企业所得税，项目部不是独立企业纳税人，即使要就地缴纳，也只能进行核定征收或预征。管理中的空档和漏洞，给了纳税人左右逢源的余地。
三、强化建筑安装业企业所得税征收管理措施
鉴于建筑安装企业外出经营企业所得税管理存在上述诸多问题，我们认为可从以下几方面进行完善：
（一）明确管辖权和纳税地点。随着建筑市场的开放和经营方式的多样化，外出建安企业到达大江南北，而仅一个地区制定的税收政策不能解决全部建安企业外出经营时的税收征管问题。因此，总局、省局应就建安企业外出经营的税收征管作出全盘考虑，进行统一规定。一是所有持《外管证》的外出经营企业，全部在经营地先按规定比率预征企业所得税，已预征税款可回机构所在地抵扣，以兼顾两地利益；二是未持《外管证》的外出经营建安企业，由于企业本身管理不规范，机构所在地主管税务机关不能切实掌握其外出经营所得，而施工地主管税务机关对工程项目情况的了解比较真实，应就地按统一的应税所得率核定征收；三是对挂靠承包性质的项目部在经营地办理了税务登记证的，无论是否持《外管证》，全部就地缴纳企业所得税。通过明确所得税征管地点，以解决机构所在地和施工地税务主管机关对外出经营建筑企业争抢所得税或都不管所得税的问题。
（二）加强对《外管证》管理。一是应制定一个统一的政策，就《外管证》的管理作出明确规定，使之具有科学性、可操作性和权威性。二是《外管证》作为固定业户外出经营联系、协调和接洽涉税事项的证明，不能将作为企业所得税回机构所在地汇缴的唯一凭据。三是明确《外管证》使用管理时效，应规定持证企业必须在规定时限内到经营地税务机关报验，否则《外管证》作废；如经营期超过《外管证》有效期的，应持经营地税务机关管理证明，在有效期满前到机构所在地主管税务机关续开。四是明确各主管税务机关责任，机构所在地主管税务机关开出《外管证》后，要及时与施工地主管税务机关沟通，委托当地税务机关进行控管，施工地主管税务机关在外来企业报验登记后积极与所在地主管税务机关沟通，要通过明确机构所在地税务机关和经营地税务机关的管理责任，来加强协作，齐抓共管，堵塞税收征管漏洞。五是加强《外管证》印制、领用、核销管理，将《外管证》列为票证管理，严格开具手续和审查要求。
（三）加强信息化建设，建立有效沟通渠道。只有建立对建安企业涉税信息的即时获取，实现纵向和横向的信息共享才是实现税收有效控管的基础。在内部信息沟通上，切实贯彻落实国家税务总局提出的“以票控税、网络比对、税源监控、综合管理”的流转税管理指导思想，加强各地税务机关信息化建设，在局域网的基础上建立全国畅通的信息网络，真正实现信息共享。通过信息的比对、核实，能判断企业是否有偷逃税。在外部信息获取上，一要取得计划、规划部门支持，深入了解工程项目立项情况，并建立项目纳税登记台账，以获取建筑项目基本信息包括名称、性质、占地面积、建筑面积。二要加强与建设管理部门的联系，强化对工程项目税务登记管理，可协调将税务登记作为工程项目领取“工程施工许可证”的前置条件，保证企业按时进行税务登记、申报纳税。三要密切与工程质量监督部门、工程监理部门联系，掌握工程项目施工进度和财务信息，包括预收账款、建筑进度、收入成本、合同金额等。同时建立税企信息互联机制，让税务机关能及时查阅找企业信息。只有形成以税务部门为中心、各代征单位及相关部门为射线的税收管理网，才能提高税务机关对建安企业的控管能力，及时发现企业的偷逃税迹象，堵塞征管漏洞。
（四）加大稽查力度。要整合各种税收信息，提高信息综合运用水平，不断完善有效的选案机制，提高选案工作的针对性、及时性和代表性；同时通过稽查人员综合业务素质的提高，增强查案、破案能力，加大查处案件的处罚力度和处罚面，充分发挥税务稽查的威慑力，以查促管，加强税源管理，全面提高税收征管质量和效率。对一些冒充混淆财务核算，经税务机关纳税提醒仍不规范申报纳税或有偷税嫌疑的建筑安装企业加大稽查力度，依法从重从严查处，达到以一罚十的效果。
江西省地方税务局法规处
二00八年三月二十九日
标签：调查报告
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